Umbria e Futuro, lo studio di Aur: i tempi di realizzazione delle opere pubbliche in vista del Recovery

Nei prossimi cinque anni per l’Umbria si profila un periodo di grandi investimenti: da una prima lettura del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) regionale si può stimare che circa il 70% degli oltre 3 miliardi di euro complessivamente previsti sia attribuibile alla realizzazione di opere pubbliche. Una dotazione che, se confermata, amplierà notevolmente nei prossimi anni i fondi disponibili per investimenti ma metterà a dura prova la capacità di gestione della macchina pubblica, anche in considerazione della già nota difficoltà di assorbimento delle risorse europee ordinarie nell’ambito della programmazione delle politiche di coesione.

In Umbria, la spesa per opere pubbliche risulta storicamente molto polverizzata: nell’ultimo triennio, è stato gestito mediamente un ammontare complessivo annuo di 710 milioni di euro attraverso circa 2.600 procedure di gara dedicate. Oltre tre gare su cinque si riferiscono a importi non superiori a 50 mila euro e nove su dieci stanno sotto il mezzo milione. Ne consegue che il 60% delle risorse complessive viene assorbito da solo il 5% delle gare. L’Umbria continua infatti a stazionare agli ultimi posti nell’attuazione dei Programmi Operativi Regionali (Por) 2014-2020, del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fesr) e del Fondo Sociale Europeo (Fse), con un avanzamento rispetto al totale di risorse programmate pari al 49% in termini di impegni e al 35% per i pagamenti (le regioni più sviluppate del Centro-Nord raggiungono in media rispettivamente l’81% e il 52%).

Nella regione, infatti, la durata che intercorre tra l’inizio e la fine della realizzazione di un’opera infrastrutturale è mediamente pari a 4 anni e 2 mesi. Tale durata presenta un’ampia variabilità, che va dai 2 anni e 7 mesi per le opere con un valore unitario inferiore a 100 mila euro fino a raggiungere un massimo di quasi 14 anni per progetti tra 20 e 50 milioni di euro (i tempi medi inferiori registrati per importi che oltrepassano i 50 milioni sono scarsamente indicativi, vista l’esiguità del numero di casi per l’Umbria). In generale, la regione tende ad allinearsi ai tempi medi nazionali per opere di piccola taglia, mentre per i progetti al di sopra dei 500 mila euro presenta performance peggiori.

La realizzazione di un’opera pubblica infatti si sviluppa attraverso tre fasi: progettazione, affidamento, esecuzione dei lavori. Il grande problema è che le attività preliminari e necessarie all’inizio effettivo dei lavori occupano nella nostra regione almeno la metà dei tempi necessari alla realizzazione di un’opera, indipendentemente dal suo valore economico. Mediamente coprono i due terzi della durata dell’intero percorso, arrivando a superare addirittura i tre quarti per le opere più piccole. Le stime riportate tengono conto dei cosiddetti “tempi di attraversamento”, gli intervalli che intercorrono tra la fine di una fase e l’inizio di quella successiva, intervenendo pesantemente sull’allungamento della durata di realizzazione di un’opera pubblica. 

L’insieme dei tempi morti e di quelli necessari all’espletamento di attività prevalentemente amministrative sono per lo più presenti lungo il percorso della progettazione, dalla fase preliminare passando da quella definitiva fino a quella meramente esecutiva, ma possono incidere in modo non
trascurabile anche nel corso dell’affidamento dei lavori. La fase di progettazione presenta in Umbria durate medie variabili tra 1,5 e 7,7 anni; la fase di aggiudicazione dei lavori oscilla tra 6 e 20 mesi circa; la realizzazione dei lavori varia da 7 mesi a quasi 7 anni.

Parlando di durate “nette”, in quanto indipendenti dalle caratteristiche delle opere e influenzate soltanto da fattori strettamente legati al territorio (condizioni socio- economiche, capacità amministrative, condizioni orografiche, climatiche ecc.), l’Umbria complessivamente ricopre una posizione mediana (il tempo netto medio per l’Umbria passa da 4,2 a 4,3, avvicinandosi ulteriormente al 4,4 nazionale). Osservando le singole fasi, risulta la regione più veloce nella progettazione, scende tra le posizioni di coda nella realizzazione delle opere, diventa terzultima considerando l’affidamento dei lavori: è la fase per cui l’Umbria mostra le performance peggiori, ma è anche quella che incide meno nell’intero percorso di
attuazione di un’opera.

A questo punto il grande problema che si profila è che i vincoli temporali imposti dal Next Generation Eu includono la chiusura finanziaria delle opere previste. Infatti per poter ricevere i fondi europei è necessario aver completato non solo i lavori, ma anche le procedure di rendicontazione delle spese, il cui perfezionamento è sempre successivo alla chiusura dei cantieri. Un adempimento amministrativo che allunga ulteriormente i tempi di conclusione degli interventi. In sintesi, il tempo che intercorre tra la fine dei lavori e la chiusura finanziaria dell’opera è mediamente un anno, in Umbria come in Italia, ed è anch’esso sensibile al valore economico dell’opera: partendo da un minimo di 10 mesi per gli interventi minori, può arrivare fino a 2 anni e 7 mesi per grandi importi. Pertanto, considerando che per attuare un’opera pubblica occorrono in media oltre 4 anni, l’inclusione della chiusura delle procedure di spesa comporterebbe lo sforamento dei 5 anni.

In assenza di correttivi, l’applicazione di questi tempi di attuazione agli investimenti previsti nel Pnrr comporterebbe per l’Umbria la necessità di rinunciare alla realizzazione di opere di valore superiore a 500 mila euro, perché rischierebbero di travalicare la scadenza del 2026. Senza contare le opere più grandi. Nel dibattito sul Pnrr è dunque fondamentale affrontare la grande questione dei tempi. Sullo snellimento delle procedure di realizzazione delle opere per accelerarne i tempi di attuazione prova a intervenire il recente Decreto Legge 77 Semplificazioni, attraverso l’introduzione di modifiche che vanno a interessare ciascuna delle tre fasi del ciclo di attuazione delle opere pubbliche, compresi i “tempi di attraversamento”. E’ quindi fondamentale la costruzione di opere pubbliche proprio perché agisce su un duplice fronte: da un lato attiva un circolo virtuoso che alimenta occupazione, redditi e nuova domanda; dall’altro l’aumento della dotazione di capitale pubblico genera importanti economie esterne che innalzano la competitività del sistema produttivo e favorisce lo sviluppo economico e sociale dei territori.