Coronavirus: Stato, Costituzione e diritti fondamentali nei tempi dell’emergenza sanitaria

Pubblichiamo l'intervento di Daniele Porena, professore associato di Istituzioni di Diritto pubblico dell'Università degli Studi di Perugia

di Daniele Porena  *professore associato di Istituzioni di Diritto pubblico dell'Università degli Studi di Perugia

Probabilmente, la consapevolezza della gravità della situazione che il Paese e il mondo intero stanno attraversando per via della corrente emergenza sanitaria ha fin qui suggerito una certa cautela, anche da parte della letteratura giuridica, nel giudicare con approcci eccessivamente severi la legittimità delle varie misure di contenimento adottate dalle Istituzioni pubbliche.

Cionondimeno, con speciale riguardo alle misure dalle quali è derivata una forte limitazione di alcune tra le più elementari libertà personali, più di un dubbio è stato prospettato in ordine alla loro compatibilità con il dettato costituzionale e, in generale, in ordine alla loro coerenza con il sistema delle fonti del diritto.

A quest’ultimo proposito, si è in particolare dubitato del fatto che restrizioni significative, quali ad esempio quella intervenuta sulla libertà di circolazione dei cittadini sul territorio, potessero essere adottate sulla sola base di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri o, comunque, sulla base di provvedimenti ministeriali.

La mia prima impressione, fermo restando che ogni più attenta valutazione dovrà essere rinviata – anche per ragioni di opportunità – al momento in cui il Paese sarà nelle condizioni di riprendere una vita normale, è che questo genere di preoccupazioni non siano munite di particolari ragioni di fondatezza.

A tacere degli eccessi che senz’altro si annidano nella evocazione di immagini tutt’altro che congruenti con la situazione corrente – dallo “stato di eccezione” fino all’utilizzo di “poteri para-dittatoriali” – l’impressione è che le misure fin qui adottate ben possano trovare corretto svolgimento nella filiera della legalità costituzionale.

Nel corso del dibattito, già molto si è insistito sul posizionamento che la salute - quale diritto fondamentale dell’individuo e quale interesse della collettività - assume nel quadro costituzionale. Sul piano sostanziale, è fuor di dubbio che al predetto diritto e interesse, nell’ambito di un ragionevole bilanciamento con altri valori e principi costituzionali, la Costituzione affida un rango, appunto, fondamentale e, dunque, sovraordinato.

Altre primarie posizioni riconosciute dalla Costituzione – quali ad esempio la libertà di circolazione o di iniziativa economica – richiedono, come detto, di essere ragionevolmente bilanciate anche con il diritto-interesse alla salute. E il “bilanciamento”, come noto, è ragionevole laddove non comporti la compressione piena e definitiva di un diritto, di una libertà o di un principio in favore di un altro.

Attesa la natura straordinaria e temporanea delle misure adottate (nonché l’interesse primario e fondamentale a presidio del quale sono state introdotte) non sembrerebbe, dunque, che le libertà delle quali oggi soffriamo la limitazione possano dirsi definitivamente vulnerate per l’effetto dei provvedimenti adottati.

Peraltro, giova constatare come, negli esempi fatti, è proprio la Costituzione a precisare che la libertà di soggiorno e di circolazione è garantita a ciascun cittadino, sull’intero territorio nazionale, salve però le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. E, ancora, che la libertà di iniziativa economica privata, garantita dalla Carta, non può tuttavia svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Ancor più di recente, autorevoli voci della dottrina giuridica hanno peraltro sottolineato come, nella Costituzione, sarebbero tra gli altri immanenti il principio della salus rei publicae e, in generale, quello di conservazione dell’ordinamento e che, anche partire da questi ultimi, troverebbe esatta giustificazione e fondamento costituzionale la “filiera” dei provvedimenti emergenziali via via adottati in questo periodo di eccezionale urgenza sanitaria.

Sul piano poi della stretta osservanza e coordinamento del sistema delle fonti del diritto, la nostra Corte costituzionale ha già avuto modo di chiarire, in passato, che è conforme a Costituzione la possibilità che alle autorità amministrative siano affidati i poteri di emissione di provvedimenti diretti ad una generalità di cittadini, emanati per motivi di necessità e di urgenza, con una specifica autorizzazione legislativa.

Nel caso di specie, tralasciando le misure introdotte in base a decreto-legge e che - adottato appunto per casi straordinari di necessità e di urgenza - rappresenta di per sé fonte primaria idonea a identificare la mediazione legislativa richiesta dalla Corte, anche i vari decreti ministeriali e dpcm adottati prima dei noti decreti-legge sembrano sorretti da adeguati punti di appoggio legislativi.

Tra questi, in particolare, figura il D. Lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, recante il “Codice della protezione civile”.

In base all’art. 5 del predetto Codice, competono al Presidente del Consiglio dei Ministri poteri di ordinanza in materia di protezione civile. Ancora, compete al Presidente del Consiglio determinare le politiche di protezione civile per la promozione e il coordinamento delle attività delle amministrazioni dello Stato, delle regioni e di ogni altra istituzione o organizzazione pubblica o privata presente sul territorio nazionale. Sicché, non sembrerebbe proprio che i dcmp di cui si discute siano sguarniti di un solido aggancio legislativo.

In base invece all’art. 32 della l. n. 833 del 1978, il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni. Da qui troverebbero dunque fondamento legislativo le misure adottate dal Ministro della Salute.

In estrema sintesi – e riservata, come detto, ogni migliore analisi a tempi più sereni – allo stato non sembra che si possa dubitare della legittimità delle misure adottate dal Governo nazionale: pur nella brevità della ricognizione che precede, esse sembrano infatti dotate di agganci e coperture piuttosto solide sia sul piano costituzionale sia su quello legislativo.

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D’altronde, por volendo ipotizzare che esistano “zone grigie” nella complessiva sequenza degli atti fino ad ora adottati, mi sia consentito osservare che non sarebbe comunque questo il momento di operare assai sottili distinzioni: ciò, se non altro, per non alimentare nei nostri concittadini, in queste settimane difficili, l’erronea convinzione di poter beatamente derogare alle misure di contenimento introdotte dal Governo per il solo dubbio che possano sussistere elementi di non perfetta coerenza sistematica.

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